SMERU Indonesia

SMERU n Monitoring the Social Crisis in Indonesia n No. 10 / May-October 2000

FOCUS ON Previous | Back to Table of Content | Next

Dinamika Penerima Manfaat Program JPS OPK dan Padat Karya
Dynamic Benefit Incidence of OPK and Padat Karya in the JPS Program

As a result of the economic crisis, there were several new programs launched, widely known as “JPS” (Jaring Pengaman Sosial or Social Safety Net Program)1. This note is not a comprehensive evaluation of the entire range of programs or even a comprehensive picture of the implementation of the two programs we focus on. Instead, we only examine the dynamic targeting of two JPS programs, i.e. “OPK” (Operasi Pasar Khusus or special market operation) - a program providing subsidized rice to targeted households - and “employment creation programs” (which were a collection of many different programs operated by different ministries).

Official Targeting Criteria and

These two JPS programs use different targeting methods. Household eligibility for the OPK program is based on the Family Planning Agency (BKKBN) list of households by “welfare” status. In this classification, households are grouped into four levels of socio-economic status: ‘pre-prosperous families’ (“keluarga pra-sejahtera” or KPS), ‘prosperous families levels I, II, and III’ (“keluarga sejahtera” or KS I, KS II, and KS III) based on a range of variables (food consumption, material of the house floor, type of health care services, ownership of changes of clothing, religious practices, etc.) as assessed by local BKKBN extension workers.

In practice the targeting mechanism is not always implemented as specified in the guidelines. BULOG (the National Logistics Agency) decides the amounts of rice available to villages at the Dolog (Logistics Depot) and the Sub-Dolog offices based on the eligibility lists, but the actual distribution of the rice to households is carried out by local officials. Numerous field visits found that in some areas local decision-makers felt pressure from communities to change the distribution of rice from the designated “eligible” households to include other households which were deemed equally deserving, or even to extend coverage to the entire community. A commonly stated argument was that since all the community was expected to contribute to various community endeavors such as gotong royong or “self-help”, all should benefit equally from the “windfall” assistance from the central government. In many cases the rice was divided up equally among all households. In such cases, KPS and KS I households received less rice than the program guidelines stipulated, and some rice was also received by households with higher living standards.

The other JPS Program we examine is not a single program but a large set of activities under the name of Padat Karya (which means, as an adjective, ‘labor intensive’). In accordance with the urban nature of the crisis, the initial geographic targets for the first round of “crash” programs in FY 1997/98 were directed to urban areas and some rural areas which experienced harvest failures.

Following these ‘crash’ programs in FY 1998/99 there was a proliferation of Padat Karya programs and there were more than a dozen different programs which fell into the ‘employment creation’ category. These programs can be classified into four types:

  • on-going investment and infrastructure projects which were redesigned into more labor intensive type projects and modes of contracts;
  • block grants to local communities. These funds were directed to poorer areas, and had ‘menus’ for the utilization of the funds that included the possibility of public works with a labor creation effect;
  • special labor intensive works carried out by sectoral ministries (e.g. retraining of laid-off workers carried out by the Ministry of Manpower); and
  • ‘food for work’ programs, typically launched by international donors and NGOs in the drought-stricken areas.

Unlike the OPK, this collection of padat karya programs was quite diverse. Although specific programs were targeted to areas (e.g. drought areas), lack of coordination meant there was little or no systematic geographic targeting of the set of overall programs. Within programs there were a variety of differences about the desired characteristics of intended participants, but typically the beneficiaries were not chosen according to any fixed administrative criteria. Hence, to a certain extent there was targeting, although it was primarily through self-selection. Only those who were willing to work were able to receive the benefit. This self-selection mechanism has the advantage over administrative criteria of allowing individuals to choose to participate or not and creates the possibility of being more flexible to unobserved household shocks than administrative criteria.

In practice, however, there were several problems with the targeting. First, the programs were not rigorously held to a minimum wage, and in many cases the programs would raise wages (or would shorten daily working hours for the same wage) to attract workers. In some regions, the wage rate was set at a higher rate than the prevailing local wage rate, thus inducing those already working to switch or add jobs. Second, at least in some anecdotal reports, workers were not actually held to working. Field investigations uncovered evidence of “ghost workers,” who were on the pay roll for the day but not present on the site. Third, reports from the field also indicated other shortcomings in the selection of beneficiaries, such as favoritism in giving jobs to the close family and friends of local officials.


The data used in this study come from the 100 Village Survey (Survei Seratus Desa or SSD), which was sponsored by UNICEF and carried out by BPS. This study draws on data from three rounds: May 1997, August 1998, and December 1998. The December 1998 round of SSD had a module on respondent’s awareness and participation in various JPS programs. The households were asked if they had “participated” in these programs during the period after August 31st 1998, so the recall period was roughly three months.

Data on JPS participation from the December 1998 round were combined with the expenditure data for the same households from the May 1997 and August 1998 rounds. JPS participation during the period of September to December 1998 can be related to the level of expenditures in May 1997 and August 1998 and the changes between those two periods. Since we use August 1998 expenditures, the benefits from the programs are not included in the total expenditures used in computing the changes in expenditures. Although the sample size in each round is fixed at 12,000 households, due to sample replacements there are only 6,200 households that can be identified as the same households interviewed in all three rounds.


The results of participation in the two programs by quintiles of expenditures in 1997 and the change in expenditures between 1997 and 1998 are shown in Figure 1 for OPK and Figure 2 for the Padat Karya Program. In these figures, the slope towards the reader (from back to front along each column) is the degree of targeting with respect to 1997 levels of expenditure for those households which subsequently had an equivalent (quintile of) shock. The slope across the graph (left to right along the rows) is the targeting with respect to shock for households beginning at the same level. The overall targeting by levels and shock is the slope from back left corner (which is cell QI97-QIShock and is normalized to 1 in both graphs) to the front right corner.

Take the households who, before the crisis, were in the middle of the expenditure distribution, QIII97, and then examine how the shock to those household’s expenditures affected their participation in the two JPS programs. The average receipt for sembako for those households in QIII97 was 40.1 percent. Those with the worst shock were only slightly more likely to receive sembako, with a participation rate of 42.4 percent (ratio of 1.06). Interestingly, those beginning in QIII97 with a slightly less severe shock (QIIShock and QIIIShock) were actually more likely than those with the worst shock to receive sembako, with participation ratios relative to the average for the quintile of 1.20 and 1.11 respectively. Even those with the least shock (whose measured expenditures actually increased) were only moderately less likely to receive sembako than were the worst-affected households, so that the ratio of the worst to the least shock participation was only 1.58, i.e. the worst affected were only 58 percent more likely to receive sembako than the least affected group.

In contrast, in the Padat Karya Programs, those who began in the middle group in 1997 (QIII97) on average were less likely to participate than were the poorest (QI97), since 23.1 percent of QI97 participated versus only 9.4 percent of QIII97. This is sharper targeting based on 1997 than OPK, where the similar ratio is 0.7. What is even more striking is the extent to which a shock to expenditures affects the likelihood of padat karya participation, as those who began in the middle but suffered the worst quintile of shock (QIII97-QIShock) had a participation rate of 18.9 percent (almost as high as the QI97 average for poor households [QI97] of 23.1 percent). In contrast, those from the middle who experienced the strongest rise in expenditures (QIII97-QVShock) had a participation rate of only 5.3 percent. This implies that the worst hit were over 300 percent more likely to participate in Padat Karya Programs than the least hit.

These findings point out the implications of the different methods of targeting pursued by two of the most important JPS programs. We find strong evidence that OPK was targeted to the “permanently” poor but was not closely related to the “shock” in expenditures that households experienced. On the other hand, padat karya programs were targeted to both levels and shocks to expenditures. The key policy issue is the flexibility of the targeting criteria to respond to changes in household fortunes as events unfold.
These patterns of targeting are of course just one piece of the puzzle. In addition, administrative complexity, ability to protect program implementation from fraud and waste, and the costs of targeting, all must be considered. We do not address these issues here. When all of these are considered we believe that the analysis would show that the costs per dollar of benefits delivered to any poor recipient are actually much higher for an employment scheme than OPK in the current Indonesian context. Therefore, even though they may have better pattern of targeting, Padat Karya Programs are probably worse in other respects. From a practical point of view, some mix of the programs is likely to be the appropriate most choice.
n Sudarno Sumarto, SMERU Data Analysis

data101.jpg (15641 bytes)

data102.jpg (15278 bytes)

Dampak krisis ekonomi mendorong Pemerintah Indonesia untuk meluncurkan beberapa program baru yang dikenal sebagai Program Jaring Pengaman Sosial (JPS)1. Artikel ini tidak dimaksudkan sebagai suatu evaluasi menyeluruh mengenai semua program JPS, juga tidak untuk memberikan gambaran lengkap mengenai pelaksanaan dua program JPS yang kami bahas ini. Akan tetapi, kami hanya akan menyoroti dinamika dalam penetapan sasaran dua program JPS, yaitu OPK (Operasi Pasar Khusus) - program pengadaan beras bersubsidi - dan program padat karya/penciptaan lapangan kerja.

Kriteria Sasaran Program dan

Kedua program JPS ini menggunakan metoda penentuan sasaran yang berbeda. Keluarga yang berhak menerima Program OPK ditetapkan berdasarkan daftar dari BKKBN menurut status "kesejahteraan keluarga" yang bersangkutan. Menurut kategori ini keluarga dikelompokkan dalam 4 tingkat status sosial-ekonomi, yaitu: Keluarga Pra Sejahtera atau KPS, Keluarga Sejahtera I, II, III, atau KS I, KS II dan KS III berdasarkan sejumlah indikator (antara lain: pola konsumsi makanan, lantai rumah, jenis layanan kesehatan yang digunakan, pemilikan pakaian pengganti, praktek agama, dsb) sebagaimana dinilai oleh Kader BKKBN.

Dalam kenyataan, mekanisme penetapan sasaran tidak selalu dilaksanakan sesuai dengan petunjuk pelaksanaan. BULOG menetapkan jumlah bantuan beras untuk desa-desa di tingkat Depot Logistik (Dolog) dan Sub-Dolog berdasarkan daftar keluarga yang berhak menerima, namun pembagian beras ke masing-masing rumah tangga dilaksanakan oleh aparat setempat. Berbagai kunjungan lapangan telah mencatat bahwa di beberapa wilayah para pembuat keputusan setempat merasakan adanya tekanan dari masyarakat agar mengubah cara pembagian beras, yaitu: yang semula hanya dibagikan kepada keluarga yang dianggap berhak menerima kini diubah menjadi dibagikan kepada keluarga-keluarga lainnya yang dianggap juga patut menerima, bahkan kadang-kadang agar mencakup seluruh lapisan masyarakat. Alasan yang sering diajukan mengenai usulan ini adalah bahwa hingga saat ini seluruh masyarakat selalu diminta agar turut serta dalam berbagai kegiatan masyarakat seperti kegiatan gotong-royong atau swadaya masyarakat, karena itu seharusnya semua mendapat manfaat yang sama dari kucuran bantuan pemerintah pusat. Dalam banyak kasus bantuan beras dibagi sama rata di antara warga masyarakat. Akibatnya jumlah bantuan beras yang diterima oleh KPS dan KSI lebih sedikit dari yang ditentukan dalam juklak program, sementara keluarga dengan tingkat kehidupan yang lebih baik juga menerima bantuan beras.

Program JPS lainnya yang kami teliti bukan suatu program yang berdiri sendiri, tetapi merupakan sejumlah kegiatan dibawah payung Program Padat Karya. Pada awalnya, sesuai dengan sifat krisis perkotaan, target geografis putaran pertama program ini pada TA 1997/98 ditujukan ke wilayah perkotaan dan beberapa wilayah perdesaan yang mengalami kegagalan panen.

Setelah Crash Program pada TA 1998/99, Program Padat Karya ini dikembangkan dan ada lebih dari selusin jenis program yang masuk dalam kategori penciptaan lapangan kerja ini. Program-program tersebut dapat dibagi menurut 4 kelompok, yaitu:

  • program-program proyek investasi dan infrastruktur yang sedang berlangsung kemudian dirancang kembali menjadi jenis program padat karya
  • dana bantuan untuk masyarakat setempat. Dana-dana ini terutama ditujukan untuk wilayah-wilayah yang lebih miskin dan sudah mempunyai 'menu' dalam penggunaan dana, termasuk menyertakan kegiatan pekerjaan umum yang bersifat penciptaan lapangan kerja.
  • pekerjaan padat karya khusus yang dilaksanakan oleh kementerian sektoral (mis: mempekerjakan pekerja ter-PHK oleh Departemen Tenaga Kerja;
  • program-program pemberian bahan pangan sebagai pengganti tenaga kerja, biasanya dilaksanakan oleh donor internasional dan LSM di wilayah-wilayah yang terkena kemarau panjang.

Berbeda dengan OPK, Program Padat Karya sangat bervariasi. Meskipun program-program tertentu mempunyai sasaran wilayah tertentu (mis: daerah tandus), namun kurangnya koordinasi menunjukkan bahwa sasaran geografis secara sistematis dari keseluruhan program masih rendah atau belum ada sama sekali. Dalam program-program itu sendiri terdapat berbagai perbedaan mengenai kriteria sasaran penerima program yang dikehendaki, namun umumnya penerima program tidak dipilih berdasarkan kriteria administrasi tertentu. Karena itu, pada dasarnya penetapan sasaran adalah melalui pilihan sendiri. Hanya mereka yang bersedia bekerja yang akan menerima manfaat program. Mekanisme menentukan diri sendiri ini lebih baik daripada berdasarkan kriteria administrasi, karena memungkinkan seseorang memilih untuk berperan-serta atau tidak dan lebih fleksibel daripada kriteria administratif.

Namun dalam kenyataannya ada beberapa masalah yang berkaitan dengan pencapaian sasaran program. Pertama, program-program tersebut tidak dikaitkan dengan upah minimum secara ketat, dalam banyak kasus program menaikkan upah (atau mempersingkat jam kerja untuk upah yang sama) untuk menarik pekerja. Di beberapa daerah jumlah upah ditetapkan lebih tinggi daripada upah setempat yang berlaku, sehingga menyebabkan mereka yang sudah mempunyai pekerjaan pindah pekerjaan atau menambah sumber pendapatan. Kedua, setidaknya dalam bukti-bukti yang bersifat anekdot, dikatakan bahwa ada pekerja-pekerja yang sebenarnya tidak dipekerjakan. Penyelidikan lapangan menemukan bukti-bukti adanya 'pekerja fiktif' yang tercatat dalam daftar upah hari tersebut tetapi ternyata tidak ada di tempat. Ketiga, laporan dari lapangan juga menunjukkan adanya kekurangan-kekurangan lainnya dalam penetapan penerima program, misalnya petugas setempat cenderung memberikan pekerjaan kepada keluarga terdekat dan kenalan.


Data studi ini diambil dari Survey Seratus Desa (SSD) yang didanai oleh UNICEF dan dilaksanakan oleh BPS. Studi ini menggunakan data dari 3 putaran: Mei 1997, Agustus 1998, dan Desember 1998. SSD putaran Desember 1998 mempunyai modul mengenai kesadaran dan partisipasi responden mengenai berbagai Program JPS. Responden ditanya apakah mereka telah ikut berperanserta dalam program-program JPS sejak 31 Agustus, 1998. Dengan demikian periode yang ditanyakan kurang lebih selama tiga bulan.

Data mengenai peran serta dalam Program JPS dari putaran Desember 1998 digabung dengan data pengeluaran keluarga dari rumah tangga yang sama pada putaran Mei 1997 dan Agustus 1998. Peran serta dalam Program JPS selama periode September hingga Desember 1998 dapat dikaitkan dengan tingkat pengeluaran selama Mei 1997 dan Agustus 1998 dan perubahan-perubahan diantara dua periode tersebut. Karena kami menggunakan data pengeluaran keluarga pada bulan Agustus 1998, maka manfaat-manfaat dari program tidak dimasukkan dalam pengeluaran total yang digunakan untuk menghitung adanya perubahan-perubahan dalam pengeluaran. Meskipun jumlah sampel dalam masing-masing putaran ditetapkan 12.000 rumah tangga, tetapi karena ada penggantian sampel maka hanya ada 6200 rumah tangga yang dapat diidentifikasi sebagai rumah tangga yang sama yang diwawancarai di semua 3 putaran diatas.


Hasil perhitungan mengenai peran serta dalam dua program menurut kuintil pengeluaran pada tahun 1997 dan perubahan pengeluaran antara tahun 1997 dan 1998 dapat dilihat pada Gambar 1 untuk OPK dan Gambar 2 untuk Program Padat Karya. Dalam kedua gambar tersebut aksis yang bergerak dari belakang menuju kedepan adalah derajat sasaran program menurut tingkat pengeluaran pada tahun 1997. Aksis yang bergerak dari kiri ke kanan adalah sasaran program menurut tingkat perubahan pengeluaran antara tahun 1997 dan 1998.

Mari kita ambil contoh keluarga-keluarga yang sebelum krisis ekonomi berada di tengah-tengah distribusi pengeluaran (QIII97), dan kemudian kita pelajari bagaimana perubahan pengeluaran rumah-tangga mempengaruhi peran serta mereka dalam kedua Program JPS tersebut. Rata-rata penerimaan sembako keluarga yang masuk dalam QIII97 adalah 40,1 persen. Mereka yang sangat terpuruk oleh guncangan mempunyai kemungkinan yang sedikit lebih tinggi untuk menerima sembako, yaitu dengan tingkat partisipasi 42,4 persen (rasio 1,06). Yang menarik, mereka yang mulai dari QIII97 dan tidak terlalu terpuruk (QIIShock dan QIIIShock) sebenarnya adalah kelompok yang lebih mungkin menerima sembako dibandingkan dengan mereka yang sangat terpuruk, yaitu dengan perbandingan peran serta relatif terhadap rata-rata kuintil berturut-turut 1,20 dan 1,11. Bahkan mereka mengalami goncangan paling ringan (ketika dihitung ternyata pengeluaran mereka meningkat) hanya sedikit kurang mempunyai kemungkinan menerima sembako dibanding dengan keluarga yang sangat tergoncang, sehinggga rasio peran serta kelompok yang paling parah tergoncang terhadap kelompok yang paling sedikit mengalami goncangan hanya 1,58. Artinya, mereka yang paling terpuruk hanya memiliki kemungkinan 58 persen lebih tinggi untuk menerima sembako dibanding mereka yang paling kurang terpuruk.

Sebaliknya, dalam Program Padat Karya mereka yang mulai dari kelompok tengah pada tahun 1997 (QIII97) rata-rata mempunyai kemungkin jauh lebih kecil untuk berperan serta dibanding dengan kelompok QI97 yang paling miskin, karena 23,1 persen dari QI97 ikut berpartisipasi dibanding dengan hanya sekitar 9,4 persen dari kelompok QIII97. Ini adalah penentuan sasaran yang lebih tajam daripada sasaran OPK berdasarkan perhitungan tahun 1997 dimana rasio yang sama adalah 0,7. Yang lebih menyolok adalah sejauh mana goncangan terhadap pengeluaran keluarga mempengaruhi kemungkinan ikut serta dalam Program Padat Karya, karena mereka yang mulai di tengah-tengah tetapi kemudian mengalami goncangan kuintil terparah (QIII97-QIShock) mempunyai tingkat partisipasi 18,9 persen (nyaris sama tingginya dengan rata-rata QI97 di kelompok keluarga miskin (QI97) yang 23,1 persen). Sementara itu, tingkat partisipasi kelompok yang di tengah yang mengalami perubahan terbaik dalam pengeluaran (QIII97-QVShock) hanya mempunyai tingkat peran serta 5,3 persen. Hal ini menunjukkan bahwa mereka yang sangat tergoncang mempunyai kemungkinan lebih dari 300 persen untuk berperanserta dalam Program Padat Karya dibanding dengan mereka yang paling sedikit tergoncang.

Temuan-temuan ini menunjukkan implikasi-implikasi dari berbagai metoda penentuan sasaran program yang gunakan oleh dua program utama JPS. Kami menemukan bukti kuat bahwa di satu pihak OPK ditargetkan untuk mereka yang miskin permanen, tetapi tidak terkait erat dengan perubahan pengeluaran rumah tangga yang dialami oleh keluarga. Di pihak lain, Program Padat Karya ditargetkan baik untuk tingkat maupun perubahan pengeluaran. Ini berarti bahwa kunci isu kebijakan adalah fleksibilitas penentuan kriteria sasaran untuk merespon perubahan keadaan keluarga ketika terjadi sesuatu.

Pola penetapan sasaran ini tentu saja hanyalah satu dari masalah yang harus dijawab. Disamping itu, kerumitan administrasi, kemampuan melindungi pelaksanaan program dari penyelewengan dan pemborosan, dan biaya penentuan sasaran, dll juga harus dipertimbangkan. Di sini kami tidak membahas hal-hal tersebut. Bila semuanya telah dipertimbangkan kami yakin analisa akan menunjukkan bahwa biaya per rupiah dari manfaat yang diterima oleh penerima program skema padat karya sesungguhnya lebih tinggi dibanding dengan biaya untuk program OPK dalam konteks Indonesia saat ini. Karena itu, walaupun Program Padat Karya mungkin mempunyai pola penetapan sasaran yang lebih baik, namun menurut dimensi-dimensi lainnya program ini mungkin saja lebih buruk. Untuk alasan praktis, kombinasi kedua program mungkin adalah pilihan yang lebih tepat. n

data103.jpg (16912 bytes)

data104.jpg (16867 bytes)

1 The programs were intended to help protect the traditionally poor and newly poor suffering from the crisis in four areas: (a) ensuring the availability of food at affordable prices for the poor, (b) supplementing purchasing power among poor households through employment creation, (c) preserving access of the poor to critical social services such as health and education, and (d) sustaining local economic activity through regional block grant programs and extension of small scale credit.

1 Tujuan Program JPS adalah untuk melindungi mereka yang sejak semula miskin dan kelompok miskin baru akibat krisis moneter melalui bantuan di empat bidang: (a) pengadaan bahan pangan yang terjangkau daya beli masyarakat; (b) meningkatkan daya beli masyarakat miskin dengan menciptakan lapangan kerja; (c) penyediaan akses layanan sosial penting, misalnya di bidang kesehatan dan pendidikan, dan (d) mempertahankan kegiatan ekonomi melalui program hibah daerah dan pengadaan kredit skala kecil.

Previous | Back to Table of Content | Next